Подводя итоги года, остается признать, что одна из кардинальнейших проблем, стоящих перед государством, - собираемость налогов - не решена. Заметных улучшений в этой сфере не наблюдается. Словом, ответа на налоговые "задачки" предстоит усиленно искать и в наступающем году. По каким направлениям этот поиск может оказатся плодотворным?

налоговые доходы федерального бюджета (без денежного зачета) составили в январе-октябре 1997 года 7,49 процента к ввп против 13,74 процента по расчетам к бюджету, утвержденному на 1997 год. Прирост уровня собираемости налогов на 15,7 процента в январе-октябре 1997 года против соответствующего периода прошлого года обусловлен в основном инфляцией, которая составила 9,3 процента. Значительная часть налоговых поступлений (8,4 процента) приходится на денежный зачет.

В целом за 1997 год, по оценкам, налоговые доходы федерального бюджета не превысят 250,1 трлн рублей (9,47 процента к ожидаемому объему ввп). Задолженность по платежам в него увеличилась за девять месяцев 1997 года на 27,6 трлн рублей и достигла по состоянию на 1 октября 95,8 трлн рублей. Около 30 процентов налогоплательщиков - это должники федерального бюджета, значительная их часть - наиболее крупные градообразующие и социально значимые предприятия.

Плохой сбор налогов предопределяет сокращение расходных статей бюджета, что стало также первопричиной отсрочки очередного транша кредита мвф. Не только не ослабевает, но и усиливается эта проблема и в проекте бюджета на будущий год. Его параметры определены с использованием так называемого коэффициента собираемости налогов и показателя, обозначаемого минфином как "реально возможная сумма поступления".

Низкий коэффициент собираемости предусмотрен даже по тем видам продукции, по которым возможно обеспечить хороший учет ее производства и реализации и полные поступления в бюджет. Абсолютно нелогичен, в частности, коэффициент собираемости акцизов на спирт и водку в размере 75 процентов, поскольку эта продукция реализуется за наличные деньги.

Утверждение бюджета, доходная часть которого рассчитана таким образом, будет означать не только законодательное признание низкого уровня налоговой дисциплины и в определенной мере - невысокой эффективности работы налоговых и финансовых органов.

Вследствие этого рост недоимки будет продолжаться, она увеличится за год не менее чем на 100 млрд рублей, в том числе по федеральному бюджету более чем на 50 млрд деноминированных рублей. Соответственно будут уменьшены и расходы государства.

Что же касается так называемой реально возможной суммы поступления налогов, то минфин имеет в виду лишь продекларированные налогоплательщиками доходы и исчисленные с них налоги. Не учитываются сокрытие доходов и частичное уклонение от уплаты налогов теми, кто относительно честен перед законом, представляет балансы и платит налоги, но всеми способами минимизирует их. По экспертным оценкам, примерно 10-15 процентов всех налоговых платежей (в расчете на 1998 год только по федеральному бюджету - свыше 45 млрд рублей) скрывается такими налогоплательщиками от учета и налогового контроля.

Вследствие таких предусмотренных недоборов налогов их общее поступление в казну на будущий год проектируется на уровне 22 процентов от ввп (без учета средств в государственные внебюджетные фонды, составляющие около 7,5 процента от ввп). Тенденцию снижения налогового бремени можно было бы приветствовать, ведь вслед за этим неизбежно идет расширение налогооблагаемой базы и соответствующее увеличение доходов в бюджет. Но этот процент равносилен "средней температуре по больнице". Один налогоплательщик честно и в полном объеме платит налоги, а другой всеми законными и незаконными методами - только часть из положенного.

В расчетах практически не учитывается так называемая теневая экономика, которая, по оценкам госкомстата россии, составляет 25 процентов ввп. Теневой капитал скрывает ежегодно от налогообложения не менее 80-100 трлн рублей (в номинированной валюте - 80-100 млрд рублей), около половины этого не попадает в федеральный бюджет.

В результате заложенной в проекте бюджета неполной собираемости налогов и по существу исключения из сферы налогообложения теневой экономики налоговые поступления в доходной части федерального бюджета на 1998 год занижены на 140-150 млрд рублей. Степень налогового угнетения честного налогоплательщика в полтора раза выше, чем предусматривается в среднем, и составит порядка 40 процентов от ввп со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

Необходимо реально, а не на словах снизить налоговый гнет хотя бы на первых порах для предприятий-товаропроизводителей. В проекте налогового кодекса это достигается прежде всего за счет сокращения налогооблагаемой базы - увеличиваются нормы амортизации и расширяются права предприятий применять ускоренную амортизацию. Одновременно ликвидируются налоговые льготы и увеличиваются ставки по отдельным налогам. Но скорее всего льготы налогоплательщики потеряют, а возможностями новой амортизационной политики воспользоваться не смогут из-за отсутствия "живых" денег.

Не следует также отвергать поиск путей, позволяющих увеличить денежную массу без тяжелых инфляционных последствий. Действительно, для возможности нормальных расчетов денежная масса должна быть увеличена по крайней мере на 50-60 процентов. Необходимы и серьезные нетрадиционные меры экономического характера, побуждающие предприятия погашать задолженность в бюджет.

Работаешь - плати в бюджет.

Улучшить положение со сбором налогов должен был указ президента рф от 18 августа 1996 г. n 1212 "о мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения". Предприятия-недоимщики по платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды обязывались все расчеты по погашению задолженности проводить с одного из рублевых расчетных (текущих) счетов - так называемого счета недоимщика.

Но предусмотренные указом меры по повышению собираемости налогов оказались недостаточно эффективными. Так, счета недоимщиков зарегистрировали в налоговых органах чуть более четверти предприятий-должников. А налоговые органы применить в отношении предприятий-недоимщиков какие-либо санкции не могут, поскольку указом не предусмотрена ответственность за уклонение от открытия и регистрации таких счетов. Но даже их наличие не гарантирует полного погашения задолженности, так как не исключает возможности расчетов через ссудные и текущие счета, счета "третьих лиц", использование векселей, задержки в исполнении банками платежных поручений по перечислению налоговых платежей. И эта практика приобрела, к сожалению, повсеместный характер.

Многие предприятия уходят от налогообложения посредством расчетов через текущие счета обособленных структурных подразделений. Ао "волгоградтрансгаз" - дочернее предприятие рао "газпром", имея значительную задолженность перед бюджетом, не открывало счет недоимщика и вело денежные расчеты с текущих счетов своих обособленных структурных подразделений - управления капитального строительства и управления по производственно-техническому обеспечению и комплектации. Все поступающие средства расходовались на соответственные нужды, в бюджет же ни рубля не перечислялось.

Указом ограничены, но не исключены полностью расчеты предприятий-должников через счета третьих лиц, а также наличными деньгами, чем и пользуются недобросовестные налогоплательщики. Так, отдельные нефтяные компании создают схемы расчетов, при которых существенная часть средств за реализованную нефть поступает на счета созданных ими финансовых структур, находящихся, как правило, за пределами тех регионов, где расположены нефтедобывающие предприятия. При таком порядке расчетов регионы получают менее четверти выручки за добытую и реализованную нефть и увеличивают недоимку по платежам в бюджет.

Основная причина, не позволяющая избежать такой практики, заключается в противоречиях между нормами налогового законодательства и гражданско-правовыми нормами. Поэтому недобросовестные налогоплательщики, действуя в рамках законов, могут без каких-либо нежелательных последствий для себя уклоняться от налогообложения.

В налоговом законодательстве необходимо ввести временные ограничения операций по многочисленным счетам для предприятий-недоимщиков, имеющих в течение длительного времени (от 3 до 5 месяцев) устойчивую и неснижающуюся задолженность перед бюджетом. Иначе из создавшегося финансового положения не выйти.

Предусматривалось также введение правил, исключающих возможность совершения банками и иными кредитными организациями операций по счетам недоимщиков, кроме определенных указом, а также усиливающих их ответственность за нарушение сроков перечисления средств по поручению клиентов.

Кроме того, предполагалось, что центральный банк установит порядок, при котором предприятия могут получать наличные денежные средства в банках и иных кредитных организациях только с расчетного (текущего) и (или) бюджетного счетов в размерах, необходимых на оплату труда, хозяйственные нужды, а также командировочные расходы.

Эти нормы направлены, во-первых, на ограничение использования в необоснованных размерах денежной наличности прежде всего торговыми и посредническими предприятиями и организациями и, во-вторых, на исключение возможности для банков и иных кредитных организаций осуществлять операции по счетам, в том числе предприятий-должников, противоречащие порядку, установленному этим указом.

Однако в утвержденных центробанком соответствующих нормативных документах практически не содержится необходимых мер ответственности банков, а также их руководителей за нарушение норм указа.

Банки по-прежнему допускают многочисленные нарушения порядка работы с денежной наличностью. Многие из них вопреки нормам указа продолжают расчеты через ссудные счета, минуя счет недоимщика, значительно нарушают сроки перечисления средств. И зачастую банковские руководители не несут никакой ответственности за такие нарушения.

Действие указа не распространяется на операции по расчетным счетам предприятий, объявленных несостоятельными (банкротами), и расчетным счетам ликвидационных комиссий. В результате такие предприятия, работая в условиях конкурсного производства, наращивают свою задолженность по платежам в бюджет.

Счетная палата российской федерации разработала и внесла президенту страны предложения, обеспечивающие существенное повышение ответственности тех предприятий-должников и их руководителей, которые не открывают счета недоимщиков, уводят от налогообложения выручку от реализации продукции и услуг. Если предприятие-должник уклоняется от открытия счета недоимщика, налоговый орган получает право самостоятельно определять и регистрировать этот счет и применять к нарушителю финансовые и административные санкции, а также контролировать поступление и очередность списания средств со счета недоимщика и использование других счетов.

Догонят ли налоги наличный оборот?

в последние годы существенно расширилось использование наличных денег в рыночном и оптовом товарообороте. При недостаточности денежной массы в обращении в ее составе неоправданно высокий удельный вес занимает денежная наличность (свыше 37 процентов по состоянию на 1 сентября 1997 года; для сравнения: во многих странах - 20, 10 и менее процентов). Все это создает благоприятные возможности для незаконного сокрытия от учета и налогового контроля операций по реализации продукции, работ и услуг за наличный расчет.

На пресечение таких правонарушений и усиление контроля за выручкой, формированием налогооблагаемой базы должен был стать федеральный закон от 18 июня 1993 года n 5215-1 "о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". Но, как показали проверки счетной палаты рф, действенность закона и эффективность применения контрольно-кассовых машин остается низкой.

За 9 месяцев 1997 года из 620 трлн рублей товарооборота только 440 трлн рублей приходится на предприятия торговли, обязанные торговать с применением контрольно-кассовых машин, что составляет 71 процент всего товарооборота.

Но и на тех предприятиях, где есть кассовые аппараты, выручка торговых организаций, полученная в день проверки, отклоняется от выручки в предшествующие аналогичные дни на 50-80 процентов. В среднем же, по экспертным оценкам, до 30-50 процентов наличных денег обращается, минуя контрольно-кассовые машины, а товарная масса, не облагаемая налогами, составляет не менее 300-350 трлн рублей.

Одна из причин такого положения - несовершенная законодательная и нормативная база. Принятый в 1993 году закон в существенной мере устарел и не позволяет вести действенный контроль за выручкой, полученной организациями и физическими лицами, взыскивать штрафные санкции за нарушения установленных правил, а также не определяет в полном объеме конкретные права и функции налоговых органов и ответственность налогоплательщиков.

Терминология, используемая в законе, не имеет однозначного толкования как в налоговых органах, так и в органах юстиции. В частности, уличная развозная торговля из нестационарных торговых палаток не определена как вид торговли и отнесена к лоточной, что позволяет бесконтрольно реализовывать продукцию в объемах, сопоставимых с другими торговыми местами, где обязательны контрольно-кассовые машины. Не учитываются и другие новые формы торговли, позволяющие работать без контрольно-кассовых машин. На долю таких форм сейчас приходится около 30 процентов от общего товарооборота, или почти 180 трлн рублей.

На налоговые органы законом возложена лишь функция контроля за применением контрольно-кассовых машин, им не предоставлены необходимые права и полномочия. Так, законодательно не определено право налоговых органов делать контрольные закупки, что исключает возможность контроля за оприходованием денежной наличности, особенно при реализации таких дорогостоящих предметов, как мебель, автомобили, одежда. Не предусмотрены также нормы, гарантирующие беспрепятственную работу налоговых инспекторов, контролирующих выполнение установленных правил. Санкции к предприятиям и предпринимателям, мешающим контролировать кассовые аппараты, не определены. Поэтому нередки случаи немотивированного отказа налогоплательщиков от проверок.

Законодательство по применению контрольно-кассовых машин не отнесено к налоговому, что не позволяет налоговым органам за счет предусмотренных им источников взыскивать штрафные санкции. Например, обращать взыскания на имущество организаций. Только в результате этого в среднем по стране уровень штрафов не превысил в 1996 году 40 процентов, в бюджет не поступило более 400 млрд рублей штрафов за нарушения закона о применении контрольно-кассовых машин.

В 1996 году в стране было реализовано платных услуг населению на сумму 198 трлн рублей. В большинстве случаев в расчетах за эти услуги используются документы, отнесенные к бланкам строгой отчетности, утверждаемые минфином россии. Как показывают проверки, здесь часты нарушения. Вместе с тем минфином россии образцы утвержденных форм не доводятся до налоговых органов, контролирующих применение этих бланков. Ответственность предприятий за нарушения установленных правил применения бланков строгой отчетности для учета полученной выручки не определена.

Распоряжением правительства рф от 29 сентября 1997 года n 1402-р предусмотрено внедрение после 2000 года контрольно-кассовых машин исключительно с фискальной памятью. Однако на сегодня отсутствуют нормативно-распорядительные акты по их применению. Вместе с тем на одного сотрудника налоговых органов возложены регистрация и контроль за применением новых и после ремонта более чем 250 контрольно-кассовых машин. Из них в среднем 30 процентов - с фискальной памятью, требующих значительно большего времени на их обслуживание. Но ведь эти сотрудники выполняют, как правило, и другие контрольные функции. Чтобы повысить эффективность контроля за применением парка контрольно-кассовых машин только с фискальной памятью, необходимо существенно увеличить штатную численность контрольных подразделений. Можно также привлечь в законодательном порядке к этой работе подразделения правоохранительных органов и органов налоговой полиции.

Действующие типовые правила применения контрольно-кассовых машин, разработанные минфином россии еще в 1993 году, в значительной мере устарели. Они регламентируют действия пользователей устаревших электромеханических контрольно-кассовых машин и не определяют порядок использования кассовых машин с фискальной памятью. Нормы и требования правил не предусматривают штрафные санкции за противоправные действия пользователей, что практически исключает их ответственность за уничтожение и искажение информации, используемой в бухгалтерской отчетности.

Недостаточно отработан местными администрациями механизм освобождения от применения контрольно-кассовых машин предприятий торговли и бытового обслуживания в удаленных местностях. Критерии труднодоступности законодательно не установлены. Органами исполнительной власти на местах освобождаются от применения контрольно-кассовых машин практически все населенные пункты, кроме городов и районных центров. В ряде регионов населенные пункты, расположенные на оживленных автомагистралях, были отнесены к категории удаленных и труднодоступных.

Все перечисленное приводит к выводу о том, что в самое ближайшее время необходимо разработать концепцию внедрения контрольно-кассовых машин, а также устройств с использованием кредитных пластиковых карт. С учетом этого предстоит подготовить проект новой редакции закона о применении контрольно-кассовых машин, приблизив его к налоговому законодательству. Нужны также новые типовые правила использования контрольно-кассовых машин.

Малому бизнесу - особый подход.

Повысить собираемость налогов и потеснить теневой бизнес можно с переходом на принципиально иное налогообложение в той сфере, где имеются как легальные, так и нелегальные возможности скрывать свои доходы, существенно минимизировать налоги или не платить их вообще. Это в основном представители так называемого малого бизнеса.

Действующий закон об упрощенной системе уплаты налогов для таких предприятий не обеспечивает в должной мере учет объектов налогообложения. Особенности деятельности - работа с наличными деньгами, без кассовых аппаратов - не позволяют в необходимой степени проконтролировать их налоговыми органами, что создает условия для ухода от уплаты налогов и развития теневого бизнеса.

Другой недостаток - добровольный характер перехода предприятий на такую систему налогообложения. Этим воспользовались в основном те представители малого бизнеса, которые и раньше относительно добросовестно платили налоги. В разных регионах страны это всего от 1 до 5 процентов малых предприятий.

Нужен принципиально новый закон о налогообложении предприятий малого бизнеса. Его проект был нами подготовлен и более года назад внесен в правительство и до сих пор там прорабатывается. Что же предлагается в этом законопроекте?

во-первых, он должен стать обязательным для всех предприятий малого бизнеса. Во-вторых, принципиальным отличием должна стать "привязка" базы налогообложения не к отчетности предприятий, а к определенной расчетным путем доходности различных видов бизнеса. Предлагается "привязать" расчет потенциального (а не отчетного!) дохода к исчерпывающему перечню формальных и легко проверяемых, в первую очередь физических, показателей деятельности, таких, как квадратные метры, килограммы, литры. Это упростит расчеты налога и сделает его уплату независимой от налогового инспектора. Законопроект предусматривает также существенное снижение против действующей ставки единого налога - 7 процентов в федеральный бюджет и до 13 процентов - в региональные бюджеты. Предлагается пересмотреть и численность работающих для отнесения предприятия к категории малого бизнеса, установив ее как в законе о государственной поддержке малого предпринимательства. Кроме численности, признано необходимым включить еще один критерий - выручку от реализации продукции: она не должна превышать 300-тысячекратного минимума зарплаты.

Предлагаемые изменения налогообложения малых предприятий и предпринимателей обеспечат резкое увеличение налоговых поступлений за счет вовлечения в оборот теневой экономики, поскольку существенно усложняется уклонение от уплаты налогов. К тому же значительно упрощаются процедуры расчета и сбора налогов.

Владимир пансков,.

Аудитор счетной палаты рф